近日，四川泸定县发生6.8级地震，震时和震后频发的滑坡、泥石流等次生地质灾害，不但给当地居民的生命和财产带来了巨大损失，也给正在进行的救援工作制造了极高的困难。中国是世界上突发性地质灾害最严重的国家之一，自然资源部在2019年公布全国现有地质灾害隐患点28.8万余处，受技术等因素影响还有大量隐患尚未查明。森林生态系统，特别是天然林，在防止或减轻次生地质灾害方面，可以起到重要且不可替代的作用。然而目前，这些森林赖以依存的林地却常常受到违法违规占用。

距离这次震中直线距离不到100公里，位于雅安海子山山顶的森林康养项目，就在今年年初爆出征占用天然林林地、破坏天然湿地等违法违规问题。在刚过去的8月，当地主管部门表示，目前关于海子山湿地的处理和修复工作已经完成，违法整改查处已到位——然而，该项目征占用的400多亩天然林却难以轻易恢复。

近年来，随着多项严格的法律法规出台和实施，中国围绕森林保护的举措日益完善。但如同上述海子山的案例所示，森林保护和恢复需要土地，人类的各种活动也需要土地，冲突难以避免，违法违规占用林地成为目前森林保护的主要挑战之一。目前，许多多山省份的易利用土地已被人类活动开发殆尽，一些开发商的目光瞄向了生态保护红线范围内的林地。这种与林争地的开发行为已经造成了许多违法违规的现象。对此，林地使用相关法律法规需要进一步完善，以预防破坏行为的继续发生，同时要对过去违法违规占用林地导致的破坏进行科学和合理恢复，确保绿水青山的持续和国家的生态安全。

新业态开发破环林地

近年来，以森林康养为名违法违规占用林地的案例屡见不鲜。这些康养项目往往选择森林覆盖率高、自然环境较好的山区或山地进行开发和建设，但这些地区并没有充足的空闲土地可供建设使用，因此征占用林地成为开发商获取土地的主要手段。

同时，为了保证项目规模和收益，企业往往利用一些违法违规手段。如位于贵州省赤水市天鹅堡的天岛湖森林旅游康养项目，该项目通过化整为零的方式非法大范围征占用重点防护林，用于开发房地产，造成国家公益林大面积损毁，当地生态环境遭到严重破坏。无独有偶，中央环保督察组在2021年云南省昆明滇池南岸发现有企业在滇池保护区内非法侵占保护区，以康养的名义进行房地产开发，导致长腰山的林地全部变成水泥地，生态涵养功能基本丧失。在国家林业和草原局贯彻落实中央生态环境保护督察反馈问题的整改方案中，中央环保督查组明确指出原国家林业局在2015年的政策中留下了口子，放松了分批审批使用林地的要求，导致一些地方违规拆分审批，大肆开发占用林地的问题长期得不到纠正，甚至更加严重。

与此同时，风电和光伏等新能源产业近年来在国内迅速发展，相关项目非法占用林地，造成生态破坏的情况也时有发生。光伏设备需要占用大量土地铺设光伏板，于是一些覆盖度较低的灌木林地被视作可以优先选择的荒山荒坡而被砍伐占用——事实上，这些行为属于改变了林地原有性质的违法违规操作。

2021年7月，经中央环保督察组调查，湖南省邵阳市为引进吉电长乐光伏项目，在尚未取得行政许可的情况下，主动协调调整区域用地规划，默许企业毁林占地。2019年，陕西省榆林也曾爆出华能公司100兆瓦光伏项目毁林的问题。

相对于光伏，风电对森林和林地的影响有所区别。陆上风电场建设主要选址在地势较高的山脊和山岗，这些地方是山地生态系统重要的分水岭，也是生态系统最脆弱的地方。早在2015年，华能在云南省建设马耳山凤华山风电场、马厂风电场项目中，均不同程度存在“少批多占、未批先占、异地占用林地”等违法行为，相关责任人被侦查起诉。

政策漏洞亟待修补

过去几年，各种非法占用林地问题频发，与林业相关政策仍需完善以及时间上的滞后性都有直接关系。通过对相关法律法规以及政策的梳理，三个可能促使非法占用林地的关键点逐渐浮现出来。

首先，过去的林地使用政策中留下了将同一建设项目分批分段审批的漏洞，使得企业和地方政府有违法违规操作的空间。

目前关于中国林地使用的法律法规中，《中华人民共和国森林法实施条例》第16条中明确指出：占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核。本文案例中，大面积非法占用的林地总面积均超过了法律规定，但是相关企业和地方职能部门通过将其分化成低于规定面积的小块申报并自行批准，从根本上绕开了法律规定，造成了极大的破坏。

而在2015年颁布的《建设项目使用林地审核审批办法》中，虽然强调了禁止化整为零审批，却留下了可以分期或者分段审批的口子，使其仍有有漏洞可钻。

值得注意的是，2021年国家林草局在上述法律法规的基础上更新了两条关于建设项目使用林地的政策规定，《国家林业和草原局公告（2021年第2号）》中提出，将上述规定审核权限为国家林业和草原局的（占用东北、内蒙古重点国有林区林地的除外），委托各省、自治区、直辖市、新疆生产建设兵团林业和草原主管部门实施，为期两年。虽然审批层级降低，但是在公告中提出要严格审批涉及以国家级公益林为代表的一系列保护地区内的林地占用。在同年9月，国家林草局颁布的《建设项目使用林地审核审批管理规范》中又明确指出，只有国家和省级重点公路、铁路和大型水利工程才可以分期、分段办理使用林地审核手续。这些新政策对将来的林地保护是否更为有效，仍需实践检验。

其次，目前的林地使用政策对以房地产开发为主的一般性建设项目的定义不明确，保护要求过低。

上述林地使用审批办法对不同保护等级的林地使用范围做了规定和限制，其中“符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目，可以使用Ⅱ级及其以下保护林地”。林地保护级别的划定由县一级政府依据2011年颁布的林业行业标准《县级林地保护利用规划编制技术规范》来实施。该规范明确指出，对于II级保护林地，“除必要的工程建设占用外，不得以其他任何方式改变林地用途，禁止建设工程占用森林，其他地类严格控制。”

对比保护级别的划分标准以及建设项目使用林地的限定，就引出了两个核心问题：一方面，符合城镇规划的建设项目和符合乡村规划的建设项目是否属于“必要的工程建设”？另外一方面，城乡建设项目可以使用II级保护林地这个要求是否过低？从上述以森林康养为名义的房地产开发例子来看，答案显而易见，很多一般性建设项目借着这些不甚明确的条款漏洞，对林地进行了违法违规占用，改变了林地用途，从而造成了巨大的生态损失。

生态红线也应成为开发红线

最后，规范光伏风电使用林地的相关政策法规未将生态保护红线统一纳入，需要进一步修订升级。

随着光伏风电占用林地的问题不断涌现，国家林业局在2015年和2019年分别发出关于光伏和风电使用林地的通知，但由于种种原因，生态保护红线这个占全国国土面积约30%的重大保护范围并没有纳入这些规范性文件，其范围内的林地仍然面临着被占用的威胁。

在一些地方政策中，这一漏洞得到了具体的规定和管理，如内蒙古在今年1月出台的《关于支持和规范风电光伏发电项目用地有关事项的通知》中明确指出，“除国家重大战略项目外，新建风电光伏项目应避让生态保护红线，保留在生态保护红线内的已建成风光项目不得扩大规模。”天津颁布的《关于支持能源结构调整规范光伏发电产业规划用地管理意见的通知》中，明确表示光伏项目选址严禁在生态保护红线范围内布局。森林大省云南，在2021年底发布的《关于进一步规范光伏复合项目使用林草地有关事项的通知》中，也明确规定光伏复合项目禁止在各类自然保护地、天然林保护重点区域以及生态保护红线内建设。

值得庆幸的是，今年8月自然资源部、生态环境部、国家林业和草原局共同颁布的《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》中规定，生态保护红线内零星分布的已有水电、风电、光伏、海洋能设施，按照相关法律法规规定进行管理，严禁扩大现有规模与范围，项目到期后由建设单位负责做好生态修复。但该规定中仍然没有明确对生态保护红线内新建风电和光伏等新能源项目做出具体规定。目前仍需在全国范围内对风光电使用林地规范进行进一步的统一和更新。

目前，国家林业和草原局正在推进2020-2035年全国以及各个省市县的林地保护利用规划，新的县级林地保护利用规划编制技术规程也正在进行编写和审定。我们期待新的政策和规划能消除和解决上述问题和漏洞。避免绿水青山通过各种违规或者违背生态保护原则的开发建设活动沦为某些企业的“金山银山”。同时，目前已经发生破坏的地区正是急需治理和恢复的关键区，应督促相关企业采用科学合理的方式对已占用的林地做退出并进行生态修复，避免生态环境的进一步恶化，从而保障国家的生态安全。

原标题：森林康养、风电光伏开发：新业态的环境隐患